북한은 최근까지 만성적인 식량 부족을 겪고 있다. 유엔식량농업기구(FAO)에 따르면 2018∼2020년 북한 전체 인구의 42.4%인 1천90만 명이 영양부족 상태인 것으로 집계됐다. 하루 섭취 열량은 2천75㎉로 세계 평균(2천950㎉)보다 30% 가까이 적었다.1) 근래 북한 곳곳에서 발생하고 있다는 절량세대(식량이 없어 끼니를 해결하지 못하는 가구를 이르는 말)의 이야기도 어느새 새삼스럽지 않게 되었다.
부족한 식량에 대한 문제 제기는 자연스럽게 농업과 식량 생산 문제로까지 이어진다. 이러한 문제의식 때문인지 북한 당국은 코로나19 팬데믹을 전후로 새로운 농업 정책을 펼치고 있다. 2021년 새시대농촌강령 채택을 비롯하여 농업법(2020 개정), 농장법(2022 개정), 량정법(2021 개정) 등의 법률 정비를 통해 농업 생산과 농촌 개발에 성과를 거두고자 시도하는 모습이다. 그렇지만 현장에서는 서민들의 식량 부족과 생활고의 소식이 여전하다. 특히 평양과 중앙 지역 대비 지방의 상황이 더욱 심각한 것으로 보인다. 이 글에서는 북한 주민들의 식량 접근권을 훼손시키는 요소는 무엇인지, 북한의 농업 정책의 변화가 북한의 식량 부족을 해결할 수 있을지, 앞으로의 전망은 어떠한지, 그리고 마지막으로 북한 주민들을 위한 기도 제목을 생각해 보고자 한다.
북한의 농업 정책의 변화: 생산에서는 자율성을, 유통에서는 통제를 코로나19를 기점으로 변화한 북한의 농업 정책을 살펴보면 농업 생산에는 시장 경제적 요소를 농장 운영에 도입해 생산성을 높이면서, 식량의 유통에서는 당국의 장악력을 확대하려는 모습을 확인할 수 있다. 먼저 농업 생산성을 높이려는 방안으로 농장 자율성의 확대가 이루어지고 있다. 개정된 농장법은 농장을 과거의 협동적 소유의 연합체가 아닌 ‘사회주의농업기업소’라는, 일종의 기업체로 정의하고 실제적인 경영권을 부여하도록 하고 있다. 이제는 농장의 생산활동에 대해 국가가 일일이 지도하기보다는 농장이 스스로 자립적이고 독자적으로 생산 활동을 하게 되었다.2) 또한 양곡생산기관, 기업소, 단체와 개인이 생산한 국가 수매 계획 외의 남은 양곡에 대한 교환 및 판매를 합법화하고, 대신 시장이 아닌 ‘영농물자교류소’를 통하여 영농물자와 교환하거나 판매할 수 있도록 하였다.3) 이제 농장에서는 국가 수매 계획 외의 초과생산물을 가지고 영농물자나 연료 등을 해결해 농사를 짓게 되었다. 계획 초과분 양곡에 대한 판매를 합법화한 이러한 자율성 확대는 식량 생산의 효율성을 개선하기 위한 것으로 풀이된다.
이와 동시에 북한은 식량에 대한 국가의 장악력을 강화하고 있다. 개정된 양정법은 먼저 국가 수매의 범위를 대폭 확대했다. 기관, 기업소 등이 자체적으로 운영해 온 ‘부업지, 원료기지, 실습지 등에서 생산된 양곡’을 국가가 우선수매(14조)하도록 하였다. 해당 양곡은 국가 계획 외에 생산되는 식량과 부산물이다. 이 물량의 상당 부분이 시장 유통 등 비공식적인 영역에서 유통되었는데 이것이 불법화한 것이다. 수매 방법도 국가의무수매와 함께 별도의 계약수매 계획이 추가되어 국가양정사업소와 기관, 기업소 등이 계약을 통해 국가양정기관이 수매하도록 개정되었다. 양곡의 가공도 국가가 일원적인 권한을 갖도록 개정되었다. 이러한 법률 개정은 곡물의 국가 수매를 증대하는 데 초점이 맞춰져 있다.4) 이와 함께 양정법은 양곡판매소를 통해 식량을 분배하도록 규정하였다. 코로나19 전후 북한 당국이 국경에 대한 강도 높은 통제를 통해 비공식 무역을 제한하면서 외부에서 도입되는 식량 대부분이 자연스럽게 국가의 통제 아래 놓이게 되었다. 여기에 더해 국내에서 생산된 식량에 대한 수매를 전면적으로 확대하고, 그 유통도 시장이 아닌 국영 양곡판매소를 이용하도록 하였다. 식량의 공급과 유통 전반에서 국가의 장악력이 대폭 증가한 것이다. 이와 함께 시장에서의 식량 거래에 대해 제한이 가해지고 있다는 소식도 들려온다. 한동안 시장이 주가 되어 이루진 식량 공급과 유통 전반을 다시금 국가가 장악하겠다는 의도가 엿보이는 대목이다.5)
특기할 만한 점은 북한이 농업과 식량 부분에서 시장 경제적 요소는 활용하면서도 시장 그 자체는 배제하고자 한다는 점이다. 앞서 살펴본 바와 같이 농장 경영에서의 자율성 확대와 여분의 농업 생산물을 거래할 수 있는 영농물자교류소는 시장 경제적 요소를 활용한 방안이라고 볼 수 있다. 하지만 과거 주로 시장을 통해 거래되던 국가수매 계획 외 생산분에 대해서 국가가 우선 수매하도록 하고 별도의 계약수매 계획을 수립하도록 한 점이나, 여분의 양곡을 거래할 수 있는 문은 열었지만 이를 시장이 아닌 영농물자교류소를 통해서 진행하도록 한 점 그리고 식량 공급망을 양곡판매소 중심으로 개편한 점 등은 시장의 역할을 축소하고 국가의 장악력을 확대하려는 일관된 움직임이라 할 수 있다.
북한 당국의 농업 증산을 위한 정책은 아직 시행 초기 단계인 관계로 현시점에 그 성과를 평가하기는 조심스럽다. 다만 단기적으로는 소폭의 생산량 증가 모습이 관찰되었다. 2024년 북한의 식량 수급 사정은 북부 지역 수해에도 불구하고 개선된 정황이 확인된다.6) 북한 전문 매체 아시아프레스의 보도에 따르면 농장이나 농장원이 국가 계획량을 수행한 이후 남은 추가 식량을 공장이나 기업소와 정식으로 거래할 수 있게 되었기 때문에 더 좋은 가격에 판매할 수 있게 되었으며, 그에 따라 국가 수매분 외의 식량 생산량을 늘리도록 농장원들의 생산 의욕을 고취하는 효과가 있는 것으로 보인다.7)
그렇지만 식량 유통 영역에서는 우려스러운 현상이 관찰된다. 정책 도입 이후 식량 생산 및 수급과는 별개로 지역에 따라 주민들의 식량 사정이 불안해지는 정황이 관찰되기 때문이다. 2024년 북한의 시장에서는 곡물 가격이 급등하는 이상 현상이 나타났다. 식량 수급 사정이 소폭 개선된 정황에도 불구하고 가격이 상승한 원인으로 국가의 곡물 수매 확대와 환율 급등에 따른 곡물 수입 가격 상승의 영향이 지적된다.8) 이전 해인 2023년에는 여러 지역에서 식량난에 대한 심각한 소식들이 들려오기도 했다. 당해 2월에는 개성시에서 식량난으로 인한 아사자가 발생하였고, 이에 대응하여 고위 간부가 두 차례 급파되었다는 소식이 있었다.9) 5월 황해남도에서 서해를 통해 보트로 귀순한 일가족은 일부 지역에서 인육 취식 사건이 발생했다는 소문이 나돌 정도로 북한 내 식량난이 극심하다고 전했다.10) 6월에는 BBC 코리아가 데일리NK와 합동 취재를 통해 북한에 굶주림으로 사망하는 주민들이 발생하고 있다는 내부의 소식을 전하며 식량난의 심각성을 보도하기도 했다.11) 식량의 절대량이 부족한 것이 아님에도 이러한 식량난이 발생한 가장 유력한 이유로는 북한 당국이 장악하기 시작한 유통망이 원활하게 작동하지 않으면서 지역에 따라 식량 부족 현상이 발생했을 가능성이 유력하게 거론된다.12)
장기적 시각에서의 한계와 우려되는 점들 전문가들은 장기적 관점에서 현 북한의 농업 정책은 어느 정도 식량 생산 증가 효과는 있을 수 있으나 근본적인 개선을 이루기에는 여전히 부족하다고 평가한다. 북한 당국이 자력갱생의 기조 속에서 집단적 농업 경영 및 생산 체제의 강화라는, 사회주의적 관리 강화의 방향으로 정책을 펼치고 있기 때문이다. 북한은 열악한 관개 시설, 농자재와 농업투입재 공급의 부족, 농업 기술과 기자재의 부족 등에 고질적으로 시달려 왔다.13) 비록 북한 당국이 지방발전 20×10 정책과 연계하여 농업 관련 기계나 물품 생산을 늘리고자 애쓰고 있지만, 자력갱생의 기조 속에서는 그간 북한 농업의 고질적 문제였던 농업 생산에 투입해야 할 자본재의 부족을 근본적으로 해소하는 데에는 한계가 있다는 평가이다.
식량 분배 문제에서도 양곡판매소를 중심으로 한 국가의 시스템이 시장보다 효율적으로 작동하기는 어려울 것이라는 회의적인 평가가 나온다. 사실 시장을 통한 분배가 항상 효과적으로만 작동하는 것은 아니다. 특히 식량은 거래되는 상품이 되기도 하지만 근본적으로 주민들의 생존을 위한 필수품인 만큼 모든 주민에게 적절한 식량접근권이 보장되어야 하는데, 시장에서는 이윤을 좇아 물자가 유통되다 보니 지역 간의 편차가 발생해왔다. 김인수, 강경일(2014)14)은 철도와 도로망을 통한 각 지역 간의 사회적 유통망과 이를 통해 생산된 식량이 분배되는 비율을 조사하였는데, 연구에 따르면 신의주, 평성, 평양, 사리원, 해주는 사회적 유통망이 실제 거리보다 가깝게 나타났지만, 혜산(양강도)과 청진(함경북도)은 상대적으로 흐름이 원활치 않았다. 이에 따라 식량 분배도 최초 유통이 시작된 지역과 관계없이 약 48%의 자원이 평양과 평남(평성) 지역으로 이동하는 구조를 보였지만, 자강(강계)과 양강(혜산) 지역으로 이동할 것으로 예상되는 자원은 전체의 3%에 불과한 것으로 나타났다. 특이한 점은 북한의 대표적인 곡창지대로 알려진 황남(해주)과 황북(사리원) 지역으로 흘러 들어가는 자원이 전체의 10%에 미치지 못했는데, 이는 식량 생산이 상대적으로 풍부한 이 지역에서 식량 부족이 발생하는 원인을 설명해 주는 부분이라고 할 수 있다.
이런 맥락에서 국가가 개입하여 식량 분배의 형평성을 높인다면 주민들의 삶의 질 향상에 이바지할 수 있을 것이다. 게다가 양곡판매소의 판매 가격은 시장보다 저렴하게 책정하고 있어 잘만 작동한다면 민생 향상에 기여하는 효과도 기대해 봄 직하다. 그렇지만 현재까지는 국가의 개입이 분배의 형평성을 향상하기보다는 오히려 저해하는 듯이 보인다. 먼저 분배의 주체인 북한 당국이 시장보다 더 평등한 분배를 실천할지에 대한 의구심이 있다. 북한은 성분에 따른 개인별, 지역별 격차가 큰 사회이다. 그러다 보니 식량 배분에서도 핵심 계층이 포진된 평양과 주요 도시 그리고 군대와 군량미 확보 등이 자연스럽게 우선순위의 윗단을 차지할 수밖에 없다. 반면 성분이 좋지 않은 지방과 외진 지역에 대한 분배는 상대적으로 소홀한 대우를 받을 가능성이 크다. 이는 지방의 취약계층이 식량난에 더 쉽게 노출될 수 있음을 의미한다. 실제 현장에서는 북한의 중앙과 지방의 식량 접근성 격차가 여전히 심각한 수준이라는 소식들이 전해진다. 국가 주도의 식량 분배가 시장의 불평등 문제를 교정하기보다는 오히려 취약지역과 계층에 대한 불평등을 심화시키는 것이 아닌지 우려스러운 대목이다. 이러한 형평성의 문제뿐 아니라 시스템 자체의 한계도 지적된다. 국가의 식량 분배 시스템이 가지는 경직성이 주민들을 더욱 취약하게 만들 수 있다는 우려이다. 정책적으로 식량 공급에 대한 주민들의 국가 의존도를 상당히 높여 놓았지만, 정작 국가의 공급 시스템은 그만큼 안정적이지 못한 모습이기 때문이다. 여러 보도에 따르면 지역과 시기에 따라 지역 양곡판매소에 충분한 식량 물량이 확보되지 못하는 경우가 발생하는 것으로 보인다.15) 그렇게 되면 지역 주민들은 식량을 구할 곳이 마땅치 않다. 비록 양곡판매소에서 판매하는 식량의 가격이 시장에 비해 저렴하다 하더라도 물량이 없으면 결국 시장을 찾을 수밖에 없다. 그런데 국가의 식량 수매가 강화되고 폐쇄적인 대외 정책 기조 속에서 비공식 무역을 통해 들여오는 식량의 양도 대폭 줄어들었다 보니 시장에서 거래되는 식량의 양도 한정적이다. 결국 시장의 식량 가격은 상당히 불안한 양상을 보이게 된다. 2024년부터 올해 초까지 이어진 식량 가격의 대폭적인 상승도 이러한 현상이 작용한 것으로 추정된다.16)
이러한 문제는 충분한 식량 수급이 이루어지고 식량 물량이 넉넉해진다면 어렵지 않게 해결할 수 있는 문제일 수 있다. 과거 북한은 2005년 양곡전매제를 시행했다가 물량 부족으로 실패한 전례가 있다. 그만큼 충분한 식량 물량 확보는 정책의 성패를 좌우하는 요소임이 분명하다. 국내 생산량을 갑자기 대폭 늘리는 데에는 한계가 있겠지만, 외부 도입량을 확대한다면 이를 메꿀 수 있다. 실제로 그간 식량 물가 안정화에는 외부에서 들여온 식량이 상당히 기여해 왔다. 김규철(2021)17)은 북한의 식량 물가가 안정되었던 2014년에서 2019년까지의 북한 장마당의 쌀 가격 분석을 통해 해당 기간 북한의 식량 물가가 대중국 쌀 수입 가격과 상관관계가 있음을 확인했다. 외부로부터 식량 수급이 원활했기에 이를 바탕으로 수요와 공급이 만나는 지점에서 식량 가격이 형성되고 거래되었음을 보여주는 결과이다.
하지만 외부의 식량을 수입하는 데에는 상당한 외화 지출이 요구된다. 임수호(2023)18)는 FAO와 농업진흥청의 자료를 근거로 북한의 식용 양곡 소요량을 충족하려면 매년 약 92만 톤의 양곡이 도입돼야 한다고 계산하고, 이를 위해서는 매년 약 4.8억 달러를 양곡 구매에 사용해야 할 것으로 보았다. 그렇지만 북한이 이만한 외화를 식량 구매에 지급할 여력이나 의지가 있는가에 대해서는 의문을 가지게 된다. 대북 제재로 주요 품목의 수출이 제한되고 외화벌이가 제한적인 상황에서 핵과 무기 개발 및 유지, 그리고 대규모 국책 사업 등에도 막대한 외화가 요구되고 있기 때문이다. 그러다 보니 당국은 온갖 방법을 동원해 외화 확보에 열을 올리고 국내의 외화가 해외로 유출되는 것을 차단하고자 애쓰고 있다. 근래의 경제 정책 역시 주민들의 외부와의 거래를 제한하고 국가의 시스템 안에서 식량 및 물자를 구매하도록 하여 주민들의 외화가 국가로 흡수되도록 유도하는 방향성을 보인다. 이런 상황에서 북한이 식량 구매를 위해 매년 수억 달러의 지출을 감수할 것인지에 대해서는 회의적일 수밖에 없다.
개혁개방을 통한 근본적인 개선과 취약계층에 관한 관심이 절실 북한은 단기적으로 이러한 문제를 러시아의 지원을 통해 보완하고 있다. 파병과 무기 판매를 통해 외화벌이 및 무기 기술 지원과 함께 식량 지원 등도 이루어지는 정황이 확인된다.19) 양곡판매소에서 러시아산 밀이 판매되는 모습도 보인다.20) 그렇지만 이러한 지원은 당연히 장기적인 대안은 될 수 없다. 국가 간의 정치 외교적 역학관계는 언제든지 바뀔 수 있는 요소이기 때문이다.
전문가들은 북한의 실제적인 식량 문제의 대안은 개혁개방이라고 이야기한다. 그리고 여기에는 결국 북한의 핵 개발과 이에 따른 대북 제재 등 북한이라는 국가의 전반적인 방향성을 생각하지 않을 수 없다. 북한의 근본적인 방향 전환이 이루어지지 않는다면, 어떤 경제 정책을 시행하더라도 한계를 마주할 수밖에 없다. 그리고 이 과정에서 희생을 강요받는 것은 지도층이나 핵심 계층이 아닌 서민들과 취약계층이다.
북한의 농업과 식량 문제에 대해 글을 작성하는 이 순간에도 현장에서는 지방에서 겪고 있는 식량 부족과 생활고에 대한 소식이 그리고 이들을 돕고 구제하기 위한 노력의 소식들이 들려온다. 경제적 어려움을 겪고 있는 북한 주민들과 성도들에게 우리도 기도로 함께해야 할 것이다. 먼저 북한이 표면적으로만 이민위천을 외치는 것이 아니라 근본적인 방향 전환이 일어나도록, 그러한 계기가 하루속히 마련되도록 기도하자. 특별히 지방의 소외지역 저소득층, 취약계층 등 낮은 자리에 처한 이들을 위해 기도하자. 세상에서는 외면받고 정책적으로 희생을 강요받는 처지이지만 우리 주님은 기꺼이 가장 낮은 자리를 찾아가시고 그들과 함께하심을 믿는다. 우리 교회의 시선도 바로 그곳으로 향해야 할 것이다. 또한 어려운 상황 속에서도 이들을 돕기 위해 수고하는 여러 기관과 사역자들을 위한 기도를 잊지 말아야 할 것이다. 아무쪼록 북한이 근본적인 변화를 통해 주민들의 삶이 개선되고 더 나아가 영적인 생명을 얻는 일에 진전이 이루어지도록 끊임없는 기도와 관심을 요청하며 글을 마무리한다. ♣
미주 2) 김일한(2023), “북한 농업법제 변화: 농장의 자율성 확대 vs. 정부의 시장개입 강화”, 한국동북아논총 28(3) (2023, Sep), pp. 171-172. 4) 김일한(2023), 앞의 글, pp. 176-178. 5) 임수호(2023), 〈북한 양곡전매제 복원 시도는 성공할 수 있을까?〉, 국가안보전략연구원 이슈브리프 434호(2023.5.19.). 6) 김영훈(2025), “2024년 북한 농업 동향과 2025년 전망”, 세계농업 2025 봄호, pp. 170-173. 8) 김영훈(2025), 앞의 글, pp. 165-166. 11) 북한 내부 주민과의 BBC 독점 비밀 인터뷰 ‘식량 부족해 이웃들 굶어 죽어’, BBC 코리아(2023.06.15), 13) 최용호(2022), “북한 식량 수급의 변화와 함의”, 보건복지포럼 2022년 8월호, pp. 32-34. 14) 김인수, 강경일(2014), “북한의 사회적 유통망과 지역별 식량난”, 통일정책연구 23(2), pp. 33-54. 15) 이시마루 지로, “시장에서 식량판매 전면금지”; 장슬기, “양곡판매소 오락가락 운영…1분기에만 세칙 5번 바뀐 곳도,” 〈데일리 NK〉 2023년 5월 12일; 이재은, “혜산 양곡판매소 판매량 제한 완화. 25kg씩 살 수 있지만,” 〈데일리 NK〉, 2023.6.26. 16) 부족한 식량에 가격도 폭등…북 주민 ‘아우성’, 자유아시아방송 RFA(2025.01.09.),
<www.rfa.org/korean/news_indepth/north-korea-chronic-food-shortage-struggle-01092025133016.html> 17) 김규철(2021), 북한의 식량가격 결정요인 연구, 서울: 한국개발연구원, KDI 정책연구시리즈 2021-06. 18) 임수호, 〈‘배급과 시장의 충돌’: 북한 양곡유통제도 변화의 정치경제동학〉, INSS 전략보고 No. 223(2023년 10월), pp. 24-29.
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