박선영 [총신대학교 기독교사회복지대학원 사회복지학 석사(M.A.)] 님의 논문 「한국과 중국의 빈곤선에 관한 비교연구」를 발췌하여 2회에 걸쳐 연재할 계획입니다. 허락을 받아 싣습니다. 사회복지학을 전공한 저자의 글을 통해 중국의 공공부조제도에 대해 세밀하게 살펴보는 기회가 되길 바랍니다. _편집자 주

중국의 공공부조제도의 종류와 그 개념

중국의 공공부조제도가 자리를 잡은 것은 90년대 중반이라고 볼 수 있다. 이 시기의 중국은 많은 부분에서 개혁의 시기를 맞이했으며 경제를 비롯한 여러 분야에서 발전에 발전을 거듭하게 되었다. 이러한 변화의 시기를 맞이하면서 중국에서는 사회구제제도의 중요성도 부각되었고 이로 인해 중국 현대공공부조제도의 체계가 구성되기 시작하였다.

도시 공공부조제도의 개념
도시 공공부조제도의 가장 핵심 된 내용은 도시빈곤주민과 도시를 유랑하는 부랑인의 생활을 돕기 위함에 있다. 개혁개방이후에 들어서면서 중국 경제와 국가 체제에 끊임없는 개혁의 바람이 일어났다. 이는 산업화로 인한 개혁과 발전이었다. 이러한 변화가 중국 사회에 비교적 큰 발전을 가져다 주기는 했으나 긍정적인 면만 부각된 것은 아니었다. 산업화로 인해 도시에서는 직업을 잃은 실업자들의 수가 빠른 속도로 증가하게 되었으며, 빈부의 격차 역시 점점 커지게 되었다. 이러한 상황으로 인해 국가는 사회 갈등을 완화시키고자 하는 목적에서 도시주민을 위한 최저생활보장제도를 마련하게 되었다.

도시주민 최저생활보장제도를 가장 먼저 시작한 지역은 상해(上海)였다. 그 후 상해의 뒤를 이어 하문(厦门), 청도(青岛), 대련(大连), 복주(福州), 광주(广州)의 다섯 군데 대도시 지역에서도 시험적으로 제도에 대한 개혁을 하게 되었다. 1999년에는 국무원에서 「도시주민최저생활보장조례(城市居民最低生活保障条例)」를 공포하였는데, 이 조례의 공포는 중국 도시와 읍을 상대로 최저생활보장제도체계의 기본이 세워질 것을 상징했다. 「도시주민최저생활보장조례」에는 중국 도시주민최저생활보장제도에 가입하게 되는 구성원들이 어떠한 자격검증을 거쳐야 하며, 사회보장 자금은 어떻게 구분되어 있는지, 도시주민최저생활보장제도의 기준으로 확정된 내용에는 어떠한 내용이 있는지, 사회보장에 대한 관리 및 심사와 준비가 필요한 영역은 어떠한 절차에 따라 운행이 되어야 하는지를 비롯한 내용들이 상세하게 기록되어 있다.

도시에서 가장 큰 문제가 되는 계층 중 하나는 도시를 유랑하며 구걸하는 부랑인들이었다. 이는 도시와 농촌의 이원화 현상으로 인해 도시와 농촌의 빈부격차가 커지면서 삶을 영위하기가 힘들게 된 부랑인들이 도시를 유랑하며 구걸하기 시작하면서 수많은 부랑인을 양산하게 되어 나타난 현상이다. 이러한 현상을 해결하기 위해 중국 정부는 그들을 위한 공공부조에 초점을 맞춰 부랑인들을 수용하고 돌려보내는 대책을 채택하여 「도시를 유랑하며 구걸하는 인원에 대한 수용 • 송환 방침(城市流浪乞讨人员收容遣送办法)」을 공포하였다. 이에 따라 크고 작은 도시와 지역에 ‘수용•송환 역’을 설립하였고 정부는 기능분야에 따라 유랑하며 구걸하는 인원에 대한 일치된 규범적 관리를 실시하였다. 그러던 중 2003년에 중국의 광저우에서 ‘순즈강 사건(孙志刚事件)’이 발생하였다. 이 사건은 순즈강이라는 청년이 경찰의 불심검문에 걸려 수용자 시설에 끌려가 임시 거주증이 없다는 이유로 폭행을 당해 결국 숨진 사건으로, 중국에서는 심장병에 의한 사망으로 은폐하려 했지만 부검의를 취재한 언론사로부터 사건의 전말이 밝혀졌다. 이 순즈강 사건이 중국 공무원의 소질문제와 제도상의 폐단을 폭로한 사건이 되면서 국무원은 2003년 「도시생활에 의지할 곳 없는 유랑하며 구걸하는 인원에 대한 부조관리방법(城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法)」을 공포하여 실시세칙을 제정했다.

농촌공공부조제도의 개념
농촌의 공공부조제도의 핵심이 되는 제도는 오보공양제도라고 할 수 있다. 이 제도는 1994년에 국무원에서 공포한「농촌오보공양사업조례(农村五保供养工作条例)」를 시작으로 제도로서 자리를 잡아가게 되었다. 그 후 1997년에는 국가 기관인 민정부 에서「농촌 경로원 관리임시시행방법(农村敬老院管理暂行办法)」을 공포하였는데, 국무원과 민정부에서 공포한 이 두 방침은 중국이 농촌오보공양사업제도(农村五保供养工作制度)에서 규범화와 법제화를 실현했음을 상징하고 있다.

2006년에는 국무원에서「농촌오보공양사업조례」의 다소 부족한 부분을 수정하여 「농촌사회보장제도(农村社会保障制度)」라는 명칭으로 개칭한 새로운 제도를 표명하였다. 「농촌사회보장제도」는 업무적인 측면에 있어서 한층 더 체계를 갖추었을 뿐 아니라 사회보험제도로서의 행정법규에 대한 내용도 더 명확하게 제시되었으며, 부양대상에 대한 내용과 형식도 더 상세히 기제 되는 등 ‘오보(五保)’에 대한 감독 관리와 법률책임규정에 대한 실시를 체계화 하였다. 또 중국의「농촌오보세대공양제도(农村五保户供养制度)」는 이전의 집단보장에서 국가보장으로 그 성질이 변화하게 되었다.

「농촌오보공양사업조례」의 규정은 다섯 가지로 설명할 수 있다. 그 첫째는 ‘오보세대(五保户)’로 이것은 부양대상 범위를 나타내는데 그 범위는 노인과 신체적 장애가 있는 촌민, 근로능력이 없거나 특수한 상황에 처한 농촌 주민이다.

둘째는 보장형식으로 이러한 형식에는 두 가지 형식이 있는데 그 두 가지는 집중부양 형식과 분산공양 형식이다. 먼저 집중부양 형식은 각 촌 위원회(村委员会)에서 현지에 부양 서비스 기구를 설립하여 집중부양 서비스를 제공하는 것이다. 분산공양 형식은 현지에서 촌 위원회와 촌 구성원이 부양을 돕는 형식으로 제공이 가능한 형식이지만 부양 서비스기구에서 제공하는 서비스 중 연관된 서비스를 선택하여 제공받을 수도 있다.

셋째는 부양내용에 관한 것으로 그 규정은 ‘오보세대’의 생활과 주택 그리고 의료에 관한 부분이 반드시 보장되어야 하며 그들의 출산과 양육 죽음과 장사에 관한 모든 부분 역시 보장에 의지할 수 있어야 한다는 것이다.

넷째는 보장경비의 출처에 관한 것으로 「농촌오보공양자금제도(农村五保供养资金制度)」의 규정에 근거하여 마땅히 현지정부 재정에서 예산을 분배하여야 하며 만약 현지정부재정예산에 어려움이 있을 경우, 중앙 재정의 자금으로 보조금을 지급한다.

다섯째는 오보공양자격의 절차를 확인하는 규정으로 촌 주민 본인의 실질적인 사정을 근거로 현지 촌 주민위원회에 신청하여 제출하는 것이다. 이 때 특수한 상황에 직면하였을 경우에는 촌 내의 조직이 대신 제출해 줄 수 있다. 촌 주민위원회를 통해 신청한 가정의 경우에는 가정의 상황과 경제조건에 대한 실태조사를 실시하여 심의를 거쳐 큰 반대 의견이 없는 것으로 확인되면 연관된 절차에 따라 현지 향  정부(乡政府)에 보고서를 올려 심사하여 결정한다. 심사를 거쳐 결정이 되면 다시 관련기관인 현(县) 급의 민정부서에 보고서를 올려 심사비준을 진행한다. 만약 그 규정이 법에 의거하여 심사비준에 부적합할 시에는 서면으로 이유를 설명해야 한다.

재해부조제도의 개념
재해부조법률제도는 이재민을 위한 긴급부조이다. 재해부조는 전통 사회구제가 구현한 취지를 나타내며 중국공공부조체계 중에서 매우 중요한 위치를 차지한다. 개혁개방 이래로 중국의 중앙 재정은 이재민구제를 위해 대량의 자금을 투입했다. 이재민 구제에 대한 내용은 두 부분으로 나눌 수 있다. 그 첫째는 이재민이 기본생활을 위한 유력한 보장을 얻을 수 있다는 것이고, 둘째는 이재민의 생산능력이 가급적 빨리 회복 될 수 있다는 것이다. 현재 중국의 재난부조 법률은 「중화인민공화국홍수방지법(中华人民共和国防洪发)」, 「국가자연재해부조긴급대응책(国家自然灾害救助应急预案)」, 「중화인민공화국돌발사건응대법(中华人民共和国突发事件应对发)」이 세 가지 법안에 근거하여 진행된다. 난민의 기본생존권과 발전할 권리는 재해부조와 밀접한 연관이 있어 떼어서 생각할 수 없는 부분이다. 재해부조는 이러한 두 가지 권리를 중심으로 보장을 제공했다.

전문항목 부조제도의 개념
전문항목 부조제도는 도시와 농촌의 범위 안에서 전문적으로 설립된 항목의 부조로 교육, 주택, 법률, 의료 등의 부조제도이다. 교육부조는 2006년 9월에 「중화인민공화국의무교육법(中华人民共和国义务教育法)」이 개정되면서 그 법 규정을 통해 초•중학생의 의무교육 9년 동안 그에 해당하는 모든 학비와 그 외 비용의 면제를 실시하게 되었다. 국가중앙재정에서는 의무교육기금을 설립하여 9년간 의무교육에 대한 보장을 철저하게 실행하고 있다. 이 법률의 규정에는 모든 초 • 중학생이 의무교육을 받을 기본권리가 있음을 명시하고 있으며 의무교육이 낙후된 농촌과 산간지역의 빈곤층 학생들에게는 대부금지급과 장학금혜택, 학자금 감면 등의 대책을 통해 교육부조를 실시하고 있다.

주택부조는 빈곤으로 어려움에 처해 있는 주민들에게 주택을 보장해 주는 제도이다. 정부는 소득이 적은 저소득 가장을 비롯하여 정부의 보조 없이 살아갈 수 없는 특수한 상황에 처한 가정에게 주택보조금을 지급하거나 전세금이 저렴한 전셋집을 임대하여 주는 보조적 차원의 부조를 실시하고 있다.

법률부조는 국가에서 경제적으로 어려움에 처해있는 극빈자를 위해 운영하는 제도로 그 대상은 법률대리비용을 전액 납부하기 어렵거나 지불할 능력이 안 되는 국민이다. 국가는 이들을 대상으로 전액 납부가 어려운 국민에게는 부담 가능한 금액 이외의 금액을 부조해 주며 전액 지불이 어려운 경우에는 전액 부조해 주어 법률적인 지원을 받을 수 있도록 돕고 있다.

의료부조는 극빈자의 의료욕구를 해소하기 위한 제도라고 할 수 있다. 의료부조제도의 보장방식은 의료비 감면방식과 전문보조와 의료보호기금의 형식으로 이루어지고 있다. 최근에는 도시와 농촌에서 의료 문제의 심각성이 나타나면서 빈민병원 설립을 통해 빈곤계층이 진료비를 일부 감면 받거나 전액 보조받을 수 있도록 체계화를 추진하고 있는 상황이다. 의료부조제도는 아직 전국적으로 통일된 보장 형태가 갖추어 지지는 못했으나, 각 지역에 맞는 보장 형태를 갖추기 위해 노력하고 있다.

중국의 공공부조제도의 상황

다음 <그림 2>와 <표2>는 2005년부터 2012년까지의 중국 공공부조의 상황을 나타낸 것이다.  
 

다음 호에 계속 됩니다.


박선영 | 총신대학교 기독교사회복지대학원 사회복지학 석사