중국 당정(党政)은 사회조직에 대해 두 방면에서 ‘入手’해야 한다고 말한다. 이른바 ‘两手抓’로 표현되는 것인데, 사회조직관리 방침에 있어 최고위의 지도성 문건인 <关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见>(이하 <의견>)에서는 ‘一手抓积极引导发展’과 ‘一手抓严格依法管理’로 규정되어 있다. 전자가 引导, 培育, 扶持, 让利 등을 포함하는 ‘激励’이라면, 후자는 监督, 检查, 管理, 控制 등으로 대표되는 ‘约束’과 관계된다. 

‘两手抓’의 견지방침은 일견 양자의 동등성, 즉 ‘放管并重’으로 보이지만, 기실 구체적으로 들여다보면 실체는 그렇지 않다. ‘管’이 ‘放’에 비해 분량과 비중이 훨씬 더 클 뿐만 아니라 ‘放’/ ‘放权让利’에 속하는 즉, 사회조직들에게 제공하는 각종 행정적•재정적 지원과 권리•이익의 이양과 혜택들은 사회조직에 대한 거시적이고 근원적 통제와 관리라는 의도와 목적이 그 근저에 개입되어 있다. 결국 사회조직에 대한 안정된 관리통제를 위해 전략적으로 ‘放’을 허용하고 있는 것에 불과하다. 
 

이를 살피기 위해 <의견>의 내용들을 보다 구체적으로 분석해보도록 하겠다. 전체적인 얼개를 보면 <의견>은 ‘一’ 에서 ‘十’까지 총 10개의 대항목으로 구성되어 있다. ‘一。重要性和 紧迫性(중요성과 시급성)’, ‘二。指导思想、基本原则和总体目标(지도사상, 기본원칙과 종합목표)’, ‘四。完善扶持社会组织发展政策措施(사회조직 발전을 지원하는 정책조치의 완비)’, ‘五。依法做好社会组织登记审查(법에 의거한 사회조직 등기심사)’, ‘六。严格管理和监督(엄격한 관리와 감독)’, ‘九。加强党对社会组织工作的领导(사회조직 업무에 있어서 당의 영도 강화)’ 등이 그것이다.
 

그리고 각 대항목 아래 평균 서너 가지의 하위 소항목들이 존재한다. 예컨대 여섯 번째 대항목인 ‘六。 严格管理和监督(엄격한 관리와 감독)’의 아래에는 ‘(一) 加强对社会组织负责任的管理(사회조직 책임자에 대한 관리 강화)’, ‘(二) 加强对社会组织资金的监督(사회조직 자금에 대한 감독 강화)’, ‘(六) 健全社会组织退出机制(사회조직 퇴출 기제 완비)’ 등의 여섯 가지 하위 소항목들이 배치되어 있다.
 

전반적으로 볼 때 <의견>은 사회조직에 대한 관리감독에 관한 내용들이 대부분임을 알 수 있다. 사회조직 지원 관련 대항목은 ‘三。大力培育发展社会组织(사구 사회조직의 발전 육성)’과 ‘四。完善扶持社会组织发展政策措施(사회조직 발전을 지원하는 정책조치의 완비)’의 두 가지 항목뿐이다.
 

대항목 5번 ‘五。加强社会组织自身建设’은 일견 조직관리를 스스로 하는 것과 관련된 ‘放权’으로 보일 수도 있지만 내용을 들여다보면 ‘방권’과는 하등 관계가 없다. 결국 대항목 3번과 4번뿐이다. 각각 그 하위에 3개와 4개의 소항목들이 배치되어 있는데 대항목 4번이 3번에 비해 보다 중요성이 있어 보인다.
 

대항목 4번을 살펴보면 그 가운데 사실상의 실질적이고 직접적인 지원 관련 내용은, 사회조직의 서비스에 대한 정부 구매의 범위와 규모를 확대한다는 내용 중심의 소항목 1번 ‘(一) 支持社会组织提供公共服务(사회조직 공공서비스 제공 지원)’과 소항목 2번 ‘(二) 完善财政税收支持政策(재정세수 부문에서의 정책지원 완비)’ 정도다. 소항목 3번 ‘(三) 完善人才政策(인재정책 완비)’은 실질적인 큰 의미가 없는 것으로 보이며, 소항목 4번 ‘(四) 发挥社会组织积极作用(사회조직의 적극적 역할/기능 발휘의 지원)’은 표현이 ‘지원’일 뿐 사회조직을 당정의 안정적인 사회관리와 질서 유지 등을 위한 효율적인 수단/도구가 되게 지원한다는 뜻이기에, 그것을 위한 통제적 성격의 관리감독이 개입될 수밖에 없다.
 

‘중국적 특색을 지닌 사회조직(具有中国特色的社会组织)으로 발전시킨다.’는 <의견>의 목표 또한 사회조직에 대한 당정의 ‘지원’의 정체가 무엇인지 분명히 보여준다. 이렇듯 ‘방권/양이’와 ‘관리감독’, 일견 투 트랙으로 보이지만 사실 양자는 동등하지 않다.

사회조직 지원에 관한 대항목과 대조적으로 사회조직에 대한 통제적 성격의 관리감독 관련 내용은 상당히 많은 분량과 비중을 점하고 있음을 알 수 있다.
 

대표적으로 대항목 6번 ‘六。严格管理和监督(엄격한 관리와 감독)’의 하위에는 ‘加强对社会组织负责人的管理(사회조직 책임자에 대한 관리 강화)’, ‘加强对社会组织资金的监督(사회조직 자금에 대한 감독 강화)’, ‘加强对社会组织活动的监督(사회조직 활동에 대한 관리 강화)’, ‘加强社会监督(사회감독 강화)’, ‘健全社会组织退出机制(사회조직 퇴출 기제 완비)’ 등의 무려 여섯 가지 소항목들이 배치되어 있고 각각의 분량과 규정사항들도 상당히 많다.
 

사회조직에 대한 관리감독 관련 독립적인 단일 주제/대항목 외에도 ‘등기심사’ 등 여타 다른 주제/대항목의 곳곳에도 사회조직에 대한 관리감독 관련 규정들이 분산되어 있다. 게다가 <의견>의 거의 마지막을 장식하고 있는 아홉 번째 대항목은 ‘사회조직 내 당 조직 건설’ 등 사회조직에 대한 당의 영도력과 침투력 강화에 관한 것이다.
 

또한 중국 당정은 사회조직관리정책과 관련하여 사회조직에 대한 ‘사중사후감독/관리(强化事中事后管理)의 강화’를 새로운 방침으로 내세우게 되었다. 사중사후감독/관리 방침의 이전에는 등기/등록을 위한 심사와 비준(审批)의 엄정성을 강조하였는데, 시진핑 시기 들어 등기/등록의 절차와 과정은 –예전에 비해 상대적으로- 보다 완화하고 그 대신 등기/등록 이후의 사회조직의 운영과 활동에 대한 감독과 관리와 통제를 강화하는 방향으로 정책적 전환이 이루어지게 되었다. 이는 당정의 문건에서 이른바 ‘改变从重视审批的管理方式转到重视事中事后监管的方式’로 표현되어 있다.
 

정책상에서 표면적으로는 ‘两手抓’의 동시적 병행 혹은 ‘放管并重’을 말하고 있지만 그 이면의 실제는 그와 상당히 다르다는 점은, 전국 민정부 업무회의(全国民政工作会议) 관련 문건의 내용이나 -사회조직관리국 국장 등- 민정부의 고위급 인사들의 발언만 보아도 어렵지 않게 알 수 있다. 올해 1월 초 베이징에서 개최된 전국민정업무회의에서 민정부 사회관리국 국장 잔청푸(詹成付)는 사회조직에 대한 감독 강화를 재차 강조하면서 ‘不能用扶持代替监督’라고 말한 바 있다.
 

또한 현재 중국의 사회조직 정책 중 ‘两手抓’ 방침에 대한 민정부의 자체적 판단과 평가는 “(...)相比之下，监督、管理、检查这一手更差些，更需要努力补充这个短板，今年民政部里社会组织管理局的重之重就是加强对社会组织的监督管理。”와 같은 문장에 잘 드러나 있다.
 

결론적으로 사회조직에 대한 당정의 ‘放’과 ‘管’ 양자 관계의 실체에 주목할 경우, ‘放管并重’은 단지 대외적인 선언일 뿐 실제로는 ‘양두구육’의 상황이라고 규정할 수 있지 않을까.

김성민 | 동서대 국제학부 교수