지난 호에 이어 박선영 [총신대학교 기독교사회복지대학원 사회복지학 석사(Ｍ.Ａ.)] 님의 논문 「한국과 중국의 빈곤선에 관한 비교연구」를 허락을 받아 발췌하여 싣습니다. 지난 호에는 중국의 공공부조제도에 대해 세밀하게 살펴보는 기회를 가졌습니다. 이번 호에는 중국의 최저생활보장제도에 대해 좀 더 알아가는 시간이 되길 바랍니다. _편집자 주


최저생활보장제도
최저생활보장제도는 수급자의 가족 구성원들이 기본적인 생활을 영위함에 있어서 필요로 하는 것에 대해 국가가 책임지는 보장제도라 할 수 있다. 국가는 이를 위해 가정의 인당 평균 소득이 정부가 공포한 최저생활 표준 이하일 경우 해당 인구에게 일정한 금액을 현금으로 지급하여 도움을 주고 있다. 여기서 수급자를 선정하기 위한 기준이 되는 최저생활보장선이 곧 빈곤선이 되며 빈곤선에 다다른 인구에게는 기본생활을 보장해 주기 위한 방법의 일환으로 상응하는 보조금을 지급하게 된다.


최저생활보장제도의 주요 특징
최저생활보장제도는 빈곤인구가 삶을 영위함에 있어서 기본적으로 필요한 부분을 보장해 주기 위해 그에 합당한 생활비용을 보조금으로써 제공하는 일종의 구제제도이다. 이 제도는 임시성이 짙은 제도로 기존에 최저생활보장제도의 혜택을 받고 있었다 할지라도 수입이 다소 증가하여 규정된 구제기준을 초과하게 된다면 최저생활보장제도의 혜택을 받을 수 없게 된다. 이러한 최저생활보장제도는 중국에서 전통적으로 내려오고 있는 구제 방법 중 하나로 여겨지고 있으나, 과거의 전통적인 의미가 내포되어 있으면서도 오늘날과 같은 시대의 흐름에 따라, 또 나라의 개혁과 발전에 따라 이전과는 다른 제도로써의 모습도 갖추고 있다.

따라서 전통적인 방법과는 다른 부분도 함께 보이고 있다. 과거에는 구제의 방법이 전통적인 방법에 머물러 있음으로 구제대상의 유형을 구분하여 제도를 실행함에 있어서 대상에 따라 그 대우가 차별적이었다. 그러나 20세기에 들어선 80년대 이래에는 수많은 지역에서 구제 방식에 대한 개혁을 모색하기 시작하였다. 그로 인해 1993년에 상해시(上海市)에서는 전국에서 가장 먼저 최저생활보장제도를 실시하였으며, 1996년에 이르러 이 제도는 실시 범위가 넓어져 도시 지역에서 전국적으로 실시하게 되었다. 1999년 9월에는 국무원의 심사를 거쳐 「도시주민 생활최저보장 조례(城市居民生活最低保障条例)」가 제정되었으며 같은 해 10월 1일에 실행에 옮겨졌다. 도시주민 최저생활제도는 전국 도시 지역에서 널리 시행되어 추진되었다는 점을 비롯하여 중국 공공부조 사업의 발전에 중요한 지표가 되었다는 점에 있어서 큰 의미가 있다.


최저생활보장제도의 신청대상
최저생활보장제도의 신청대상은 노동과 사회보장부·민정부·재정부에서 발표한 「국유기업 하강노동자 기본생활보장과 도시주민 최저생활보장제도 연계사업공지(关于做好国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度衔接工作通知)」의 규정에 바탕을 두어 선정한다. 최저생활보장제도의 신청을 원하는 하강근로자 중국에만 있는 특유한 현상으로 국유기업 구조조정 과정에서 주로 나타나며 소속 단위는 있으나 출근할 필요는 없는 재직실업 상태로 표현할 수 있다.

, 실업자, 기업 이직 휴양·정년퇴직자와 재직노동자는 가정의 1인당 평균수입이 그 지역 최저생활보장제도에서 규정한 기준보다 낮을 경우에 기본생활비, 실업보험료, 양로연금, 노동자 자금을 수령하는 기간에 도시주민 최저생활보장금을 신청할 수 있다. 이를 위해 각 지역의 노동보장부서는 해당 지역에 거주하는 국유기업 하강노동자의 기본생활비, 실업보험금 또는 이직 휴양·정년퇴직자의 양로연금에 대한 배부 상황을 동급 부서인 민정부에 정기적으로 통보해야 한다. 또한 민정부서는 그 지역 노동자 가정에 주어진 가정의 1인당 평균수입이 해당 지역의 도시주민 최저생활보장 표준보다 낮아 도시주민 최저생활보장제도에 대한 혜택을 받아야 하는 경우 규정된 금액에 해당하는 임금(최저임금), 기본생활비, 실업보험금 또는 양로연금을 제때에 받지 못하는 상황이 발생한다면 즉시 노동과 사회보장부 및 재정부에 다시 알려야 한다.

다음은 도시주민 최저생활보장금을 신청할 수 있는 신청대상 가능자이며 세 계층으로 구분된다.
첫째, 생활기반이 없거나 근로능력이 없는 주민, 법정부양자가 없거나 부양받지 못하는 주민이다.
둘째, 실업구제금 수령기간 또는 실업구제 기한이 만료되었으나 여전히 재차 취업하지 못한 주민으로 가정의 1인당 평균수입이 최저생활보장제도에 규정되어 있는 기준보다 낮은 주민이다.
셋째, 재직근로자와 하강근로자가 임금 또는 최저임금, 기본생활비를 수령한 이후에도 또는 정년퇴직자가 퇴직금을 수령한 이후에도 그 가정의 1인당 평균수입이 최저생활보장제도에서 규정한 기준보다 낮은 주민이다.


최저생활보장제도의 신청 방법
세대를 하나의 단위로 하며 각 단위별로 호적부, 주민등록증, 수입증명서 등을 각 단위를 주관하는 호적소재지 마을위원회에 서면신청서를 제출하는 것을 원칙으로 한다. 인호분리(人户分离) 거주 지역과 호구등기 지역이 일치하지 않음을 뜻한다.

신청자에 대해서는 신청인의 현 거주지에 해당하는 마을위원회의 협조로 조사 및 증거 수집을 완성하여 연관된 증명서를 신청인 호구 소재지 마을위원회에 제공한다. 도시주민 최저생활보장제도를 신청한 가정의 구성원에 해당하는 호구가 동일 지역에 있지 않을 경우에는 그 가정의 주 호구 소재 지역에 거주하도록 해야 한다.


최저생활보장제도의 신청과정
국무원이 발표한 「도시주민 최저생활보장조례(城市居民最低生活保障条例)」에 따라 농업 외 호적을 소지한 도시주민이 함께 거주하는 가족 구성원의 1인 평균수입이 그 지역 도시주민 최저생활보장제도 기준보다 낮을 경우, 모두 그 지역 정부로부터 기본생활 물질원조를 받을 권리가 있다. 도시주민 최저생활보장 대우 수급신청은 호주가 호적 소재지의 동사무소나 읍(镇)을 관할하는 인민 정부에게 서면신청을 제출하면 관련된 증명서를 발급해 준다. 그 후 「도시주민 최저생활보장 대우 심사 비준표(城市居民最低生活保障待遇审批表)」를 기입하면 도시주민 소재지의 동사무소나 읍을 관할하는 인민 정부에서 1차 심의를 거치게 되고 그와 연관된 자료와 1차 심의에 대한 의견을 현(县)급의 인민 정부로 보내게 된다. 관련 자료와 1차 심의에 대한 의견은 다시 민정부서에서 심사를 거처 비준하게 된다.
다음 <표 8>의 내용은 2013년 10월분 전국 현 이상 일부 주요 도시의 최저생활보장제도 현황이다.

<표 8> 2013년 10월분 전국 현 이상 일부 주요 도시 최저생활보장제도 현황

자료출처: 민정부, 재인용

위의 <표 8>에 따르면 도시에서 최저생활보장제도를 수급받은 전체 인구는 20,776,348명이며, 수급인구가 가장 많은 지역은 사천성으로 1,824,218명이었고, 수급인원이 가장 적은 지역은 서장자치구로 47,147명이었다.


농촌 주민 최저생활보장제도로의 제도의 개선
중국의 주요한 특징 중 하나로는 도시와 농촌의 이원화 현상이 뚜렷하게 나타
나고 있다는 것이다. 이는 같은 지역이라 할지라도 도시와 농촌으로 구분되어 있는 것을 통해서도 알 수 있다. 예를 들면 북경 지역은 수도로서 한 나라의 도시이지만 그 북경이라는 한 지역 안에 도시와 농촌으로 나누어 구분되고 있다.  따라서 도시에서 먼저 시작된 최저생활보장제도가 농촌에서는 어떠한 모습으로 제도가 세워지고 실행되고 있는지 살펴볼 필요가 있다.

농촌 주민 최저생활보장제도는 농촌 가정의 1인당 평균 실수입이 그 지역의 최저생활보장제도에서 정한 표준 값보다 이하인 가정을 대상으로 운영하는 제도이다. 때문에 최저생활보장제도는 각 지역에서 정한 규정에 따른 최저생활보장제도에 근거하여 그 값을 책정하는 제도이다. 이 제도가 도시 최저생활보장제도를 넘어 농촌에서도 필요하다는 필요성을 느끼고 정기적으로 일정한 양을 정하여 농촌 극빈곤층을 돕는 생활부조제도로 처음 시행된 것은 90년대였다. 그러나 90년대에 이 제도가 처음 시행되었을 때에는 농촌 지역 전체를 대상으로 시행 한 것은 아니었다. 농촌 주민 최저생활보장제도의 실질적인 시행은 경제가 비교적 발달한 지역에서만 소규모적으로 연구되었고 시행되었을 뿐 보급되진 않았었다.

그러다가 2002년에 중국공산당은 「중국공산당 제16차 전국대표대회(十六大)」에서 조건이 적당한 지역을 찾아 농촌 주민 최저생활보장제도를 세울 것을 제의하였고 그러한 제의의 연장선에서 중국공산당은 다시 「중국공산당 제16회 중앙위원회 제5차 전체회의(十六届五中全会)」를 거쳐 사회주의 신농촌 건설에 대해 제의하게 되었다. 「중국공산당 제16회 중앙위원회 제5차 전체회의(十六届五中全会)」에서 그러한 제의가 제기된 후 농촌 주민 최저생활보장제도는 전국 각지에 신속하게 보급되었다.

2007년에는 중국공산당 중앙위원회 1호 공문(中共中央1号文件)을 통해 전국적 규모에 달하는 농촌 최저생활보장제도의 건립에 대한 제의가 있었다. 공문을 통해 제기된 내용으로는 아직 농촌 주민 최저생활보장제도가 실시되지 않은 지역에서는 제도의 실시가 불가피하며 이미 농촌 주민 최저생활보장제도가 실시되고 있는 지역 역시 제도의 개선이 필요함을 강조하는 내용이었다. 이에 따라 중앙 재정은 재정에 어려움이 있는 지역에 그에 합당한 보조금을 지급했다.

따라서 이 제도는 전국적으로 보급되어 강대한 추진력을 보이게 되었다. 2007년 말에는 동급에 속하는 전국 31개의 성과 자치구, 직할시에 속하는 농촌 지역의 현(县), 구(区), 시(市)에서 농촌 주민 최저생활보장제도 정책이 정식으로 공포되었으며 보편적으로 건립되고 실행되었다. 농촌 지역에서 최저생활보장제도의 혜택을 받은 인원수는 이미 3400여만 명에 달하게 되었는데 이러한 현상은 농촌 주민 최저생활보장제도가 생활이 어려운 농민들에게는 실질적인 이익을 주고 있다는 것을 알 수 있게 해준다. 다음 <표 9>의 내용은 2013년 10월분 전국 현 이상 일부 주요 농촌 지역 최저생활보장제도 현황이다.

<표 9> 2013년 10월분 전국 현 이상 일부 주요 농촌지역 최저생활보장제도 현황 

자료출처: 민정부, 재인용

위의 <표 9>에 따르면 농촌에서 최저생활보장제도를 수급받은 전체 인구는 5,3558,055명이며, 수급인구가 가장 많은 지역은 귀주성으로 4,783,754명이었고, 수급인원이 가장 적은 지역은 상해시로 33,078명이었다. ▩

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박선영 | 총신대학교 기독교사회복지대학원 사회복지학 석사